刘红升：永不停步的攀登者

执法专项行动有两个方面的意义。

[123]转引自韩冰：近代中国民法法源及其适用原则简论，《华东政法学院学报》2005年第5期，第85页。[90]公理也时常与公德相连，正所谓既合乎公理，也合乎公德。

[116]《北京大学法学百科全书》中也认为法理是蕴含于法中的道理，可用以说明某事物、某现象、某说法之类能够成立，如：‘这是合乎法理的。法理是一个具有普适内涵的概念，融通了古今中外关于法和法治的原理、理论、学说、共同价值。6.法之美德 法理，也意味着法的美德。如，《土耳其民法典》第一条规定：本法，支配本法文字上或精神上所包含之一切事项。[44]（后晋）刘籧等撰：《旧唐书》卷五十，《志第三十·刑法》，中华书局2000年简体版，第1446页。

《中国大百科全书》（法学卷），中国大百科全书出版社2006年版，第73页。与法理学语义相同或贴近的概念是法哲学。我们党取得全国执政地位后，党的领导在范围、事务和强度等方面都发生了巨大变化。

此外，应当说明，党委办公厅（室）等党委工作机关是政治机关和执行机关，无权代替地方党委就本地区重大立法事项作出决策，因此不是领导立法的主体。在党领导立法工作方面，党内法规与国家法律的衔接协调涉及两个层面的意涵。回溯历史，中国共产党探寻符合执政规律和中国实际的治国方略历经了曲折前进的演进轨迹，其中既有脱离法制的惨痛教训，也有发展经济、健全法制等积极经验。以全国人大常委会党组为例，在立法重大事项请示报告方面，一般是由常委会法制工作机构请示常委会党组，由常委会党组向党中央请示报告，再根据中央的指示处理有关问题。

党领导人民制定宪法和法律是党领导立法工作的直接体现，也是依法治国和依法执政的前提，为依法治国和依法执政供给了法律规范依据。立法工作的政治性、理论性和专业性都很强，必须具备扎实可靠的理论和实践支撑、明确的规范引导，因而在党领导立法的工作中，不论是有关立法事项的党内决策过程，还是党委同人大常委会党组等党组织、人大及其常委会等国家机关的互动，以及同人民群众的沟通联系，都应当遵守宪法法律、遵循党内法规，这是依法治国、依法执政和依规治党的要求。

第三，构建党内法规与国家法律的衔接协调机制。而在此过程中，通过党组成员、党员代表或委员的示范、引导或说服，使非党代表或委员认同党的主张，使之经过法定程序成为国家意志，再在法律实施过程中发挥党员的先锋模范作用，使法律为绝大多数社会成员认可和遵守，就在法治意义和政治意义上实现了党的领导。对此，有必要根据党内法规和中央原则要求，形成常态化、制度化的规范和机制：通过制度机制的建设，进一步明确请示报告和工作汇报的主体、事项和程序，理顺人大常委会党组与委员长会议或主任会议、常委会和代表大会之间的意见传导关系，厘清相应的权力边界，确保各自依法依规尽职尽责又不包办代替。办好中国的事情，关键在党。

因此，党领导立法工作与依法治国、依法执政、依规治党是相辅相成、相互促进的互动关系。需要进一步阐明的是，在实际工作中，党委主要负责人、分管领导对立法工作发挥着一定的实际影响，那么这些个人是否也属于领导立法工作的主体？在地方，有关立法工作的建议、要求多以党委书记、副书记和常委批示的形式作出，较少以党委的集体名义提出[2],党委负责人罔顾立法权限和立法条件，为地方人大任意命题立法的现象也并不鲜见。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。当然，着眼提升宪法实施水平和国家治理现代化的目标，未来如何将法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制与宪法监督制度、宪法解释程序机制相融通，将是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的重要课题。

《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定，包括全国人大常委会党组在内的党组织要定期向党中央报告工作。其二，法律法规没有规定也不宜规定，并且属于党内事务的事项，应当制定相应的党内法规。

宪法则明确规定县级以上人大常委会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。党中央和有立法权地方的党委审定立法规划计划是党领导立法规划计划编制活动的重要方式。

易言之，推进国家治理的法治化、现代化，必然要求依法治国，依法治国必然要求依法执政，依法执政又必然要求依规治党。对此，应当适应公民法治意识、权利意识提升，以及信息社会发展的实际，完善党委领导、人大主导下社会各方有序参与立法的制度机制。第一，健全重大立法事项请示报告和工作汇报制度。其一，党内法规作为党的意志的一种表现形式，必须遵循国家法律，同时保障国家法治建设，而鉴于党内法规与国家法律之间存在发生规范冲突的可能及实例，以及国家法律在公职人员财产申报、政党活动等特定领域尚不具备立法条件或者不宜立法，因而在两种规范衔接协调的过程中，一方面要重视调处两种规范之间不协调、不衔接和不一致的问题，另一方面要特别重视发挥党内法规对特定领域国家立法的试验、示范和补充作用，对于原先由党内法规调整的事项，已经具备立法必要和条件的，应当考虑制定为国家法律，从而推动两个规范体系在整体和具体规范上的动态衔接。人大常委会党组向党委请示报告和工作汇报制度既是党内政治生活的重要内容，又是畅通党领导立法工作途径的实际需要。宪法第五条规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，作为执政党的中国共产党的各项活动也都必须遵守宪法和法律。

党内法规是规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度，属于政党规范和党内高级规范，对于规范党的自身建设和执政领导活动影响甚巨。阶段上，一审之前、二审或者三审之后、审议决定之前,以及大会审议过程中均可请示，具体视提请审议的机关或需要请示的事项而定。

十八届四中全会要求，法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。通常，人大常委会党组会将立法规划计划报请同级党委审批，经过党委审定的立法规划计划再经常委会党组提请委员长会议、主任会议等审议通过并予落实，在福建省等一些地方，五年立法规划报党委研究同意后,则以省委名义印发。

这些党内法规制度层面的规定，都为开展立法协商奠定了制度基础，可以考虑探索形成党委领导，人大及其常委会主导组织，以政协为主要渠道，相关主体积极联动，平等参与、形式多样地开展协商的制度机制[9]，创新公众参与立法的方式，广泛听取社会各方面意见和建议，并带动党的群众工作、宣传工作、统战工作和人才工作的开展。党委设立人大常委会党组等党组织、党委与人大常委会党组间的互动、人大常委会党组议事决策等党组织的工作和活动，也都必须依据党章和《中国共产党地方委员会工作条例》（以下称《地方委员会工作条例》）、《中国共产党党组工作条例（试行）》（以下称《党组工作条例（试行）》）等党内法规进行，这层基本逻辑是无需赘言的。

（二）党领导立法工作的制度机制创新 依循上述党领导立法工作的路径，需要对相应的工作制度机制进行完善和创新，主要包括以下方面。因此，领导立法工作应当是党中央和有立法权地方的党委的组织行为，这符合党的组织原则，更是把权力关进制度的笼子里的应有之义。因此，依法治国、依法执政与依规治党不是相互孤立的，在逻辑和实践等层面都是层层递进、环环相扣的。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》规定，政党协商的主要内容包括宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议，有关重要地方性法规的制定、修改建议，支持民主党派和无党派人士参与人大协商、政府协商、政协协商及其他方面的协商。

党的十五大正式提出依法治国，建设社会主义法治国家，将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略，并载入宪法。[5]十八届四中全会提出健全宪法解释程序机制，对此，可以考虑借鉴宪法修改的惯例和相关制度机制，探索形成中共中央宪法解释建议的提出机制，并健全全国人大常委会解释宪法的制度机制，将宪法解释相关程序制度化和法律化，推动宪法解释活动经常化和法治化，提升宪法实施的水平

法律法规已经作出具体规定的事项，党内法规不再重复规定。基于这种区分，党委在人大常委会设立党组作为领导机构，首先属于狭义的党务行为，同时也为实现党的执政和领导奠定基础。

省级党委在党中央领导下开展工作，同级各个组织中的党组织和领导干部要自觉接受同级党委领导、向同级党委负责，重大事项和重要情况及时向同级党委请示报告。通过加强人大及其常委会、人大专门委员会、常委会工作机构内部的制度机制建设，提升法律草案立项、起草和审议等环节的程序化、专业化和精细化水平。

当然，一个特例是1993年全国人大会议循上述惯例修改宪法时，部分民主党派及其代表人士提出在宪法中规定多党合作和政治协商制度的建议，但这并不在中共中央之前向全国人大常委会提出的建议范围内，中共中央经研究后向大会主席团提出了补充建议，而大会主席团又无权提出宪法修改的议案，最终在大会党的领导小组主持下，以北京市等32个代表团2383名代表的名义将中共中央的补充建议以《对中华人民共和国宪法修正案草案的补充修正案》的形式提请大会审议，并获得通过。这就使依法执政成为党落实依法治国方略的逻辑必然、价值必然和制度必然。重大立法事项研究决策是党委领导立法最为经常性的工作，综合而言包含提出重大立法的建议，确定重大立法的指导思想，保持对主题重大、政治敏感、情况复杂、社会关注高的重要立法的领导，决定立法涉及的重大体制和重大政策调整，协调解决重大立法争议，保障重大立法通过后的贯彻实施等方面。摘要：领导立法工作是中国共产党治国理政的重要内容，与依法治国、依法执政、依规治党呈现相辅相成、相互促进的关系。

其四，党内法规已有规定，但可以由法律法规调整的，或者经过实践检验和探索，具备条件制定为法律法规适用于公权力系统或全社会的，应当适时立法。党委成员根据集体决定和分工，切实履行自己的职责。

对此，应当适应公民法治意识、权利意识提升，以及信息社会发展的实际，完善党委领导、人大主导下社会各方有序参与立法的制度机制。近年来有学者对党的领导进行了法治意义上的再解读，认为应当对执政与领导从概念到行为上进行区分：领导是党对人民在政治经济社会事务方面的领导，是党对人民群众、其他党派及其成员加以引导、组织、率先示范的带领性活动。

当然，着眼提升宪法实施水平和国家治理现代化的目标，未来如何将法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制与宪法监督制度、宪法解释程序机制相融通，将是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的重要课题。然而现行立法备案审查并不涵盖党内法规，倘若党内法规的备案审查以及可能发生的违宪违法情形的处理单纯依循党内机制进行，又面临着审查专业能力和国家法治权威等方面的紧张，因而对此问题有必要在党内制度机制和国家法治建设的层面统筹考虑和推进。